L’illusion de la baisse des dépenses commence à se dissiper

La baisse des dépenses de l’état français n’est qu’une illusion. C’est ce que nous dit une étude de l’IFRAP, reprise par Les Echos. Bien sûr il n’y a là rien de neuf sous le soleil et les lecteurs de Contrepoints par exemple auront déjà vu quelques articles relatant ce fait (ici, là ou là par exemple). Néanmoins, il faut tout de même se féliciter qu’un média mainstream comme Les Echos l’évoque, et l’étude apporte également quelques éléments nouveaux.

Même si le titre des Echos n’évoque qu’un débat (« Budget 2013 : la réalité des économies est contestée »), le contenu de l’article laisse peu de doute sur le fait que l’annonce de la baisse des dépenses n’était que de la poudre aux yeux.

L’étude de l’IFRAP dénonce deux artifices. Le premier consiste à présenter une non-augmentation comme une diminution. C’est-à-dire que si vous aviez prévu d’augmenter vos dépenses de 100 € à 103 € et que vous ne dépensez finalement « que » 102 €, et bien vous présenterez alors cela comme une réduction des dépenses de 1 €. L’article rappelle donc d’abord que les dépenses ont bel et bien augmenté :

« Dans les documents budgétaires, les dépenses continuent en effet d'augmenter d'une année sur l'autre, mais moins vite que prévu : le budget passe de 369 à 370 milliards en 2013. »

Le tout en précisant que ce type de présentation n’est pas une pratique commune :

« Cette présentation des économies, utilisée par plusieurs gouvernements français ces dernières années, n'est en revanche pas celle d'autres pays. L'Allemagne affiche ainsi un objectif de réduction des dépenses de 10 milliards, en valeur, dans son budget fédéral 2013, qui se reflète dans la baisse de ce dernier, de 312 à 302 milliards d'euros. »

Autrement dit, quand l’Allemagne annonce une baisse des dépenses…il s’agit réellement d’une baisse des dépenses, et pas d’une non-augmentation.

Notons d’ailleurs que l’augmentation annoncée est en fait bien supérieure à un milliard d’euros puisque dans un autre article nous apprenions que les dotations au Mécanisme européen de stabilité et à la Banque européenne d’investissement n’avaient pas été inclues dans les dépenses de l’Etat. Ces dernières s’élèvent donc finalement à 374,5 milliards d’euros en 2013, soit 5,9 milliards d’euros de plus qu’en 2012.

Le second artifice consiste à gonfler l’augmentation prévisionnelle des dépenses. Dans l’exemple précédent, vous gonflez par exemple votre prévision de 103 € à 105 €. La réduction de dépense devient alors de 3 € et vous paraissez avoir fait un effort notable, alors qu’il n’en est rien.

Et c’est exactement ce qu’a fait le gouvernement : il sciemment surestimé la hausse des dépenses tendancielles à 10 milliards d’euros. L’IFRAP a de son côté une estimation beaucoup plus basse avec 5,77 milliards d’euros :

Mais Bercy et l’IFRAP ne sont pas les seuls à avoir réalisé les calculs :

« La Cour des comptes l'avait, pour sa part, évaluée à 6 milliards d'euros en juillet dernier, tandis que le rapporteur général (PS) de la commission des Finances, Christian Eckert, l'estime à 8 milliards dans son rapport sur la loi de programmation. »

L’estimation de la Cour des comptes est donc très proche de celle de l’IFRAP alors que celle du rapporteur général, pourtant socialiste, est à mi-chemin et reste inférieure de deux milliards d'euros à celle de Bercy.

Le mur de la dette souveraine française

Dans un précédent article nous avons étudié la composition de la dette publique française. Nous avons ainsi pu constater qu’elle était majoritairement constituée (à plus des trois quarts) de la dette souveraine, à laquelle nous allons nous intéresser dans cet article. Il existe un élément qui est moins souvent évoqué et qui pourtant risque d’être capital dans les mois et les années à venir. Il s’agit du profil d’amortissement des dettes, c’est-à-dire l’échéancier auquel le débiteur devra rembourser ses dettes.

L’obligation arrivée à échéance il faut en effet la rembourser, sous peine de défaut. Ceci ne peut se réaliser que de deux manières : avec un excédent budgétaire ou alors grâce à l’argent d’un nouvel emprunt. Dans ce deuxième cas on dit que l’emprunteur rolle [1] la dette, ou qu’il pratique de la cavalerie financière. Dans l’exemple de l’État français, qui n’a pas équilibré un budget depuis 1974, c’est ce deuxième moyen qui est employé. Et lorsqu’il y a un déficit budgétaire, non seulement faut-il prolonger les dettes arrivant à échéance, mais il y a en plus nécessité d’emprunter davantage pour combler ce nouveau déficit.

Le gouvernement français dévoilait le 28 septembre dernier le projet de loi de finances pour 2013. Celui-ci prévoit un montant d’émissions de dette à moyen et long terme (BTAN, OAT) net des rachats de 170 milliards d'euros. Pour simplifier, ce total se décompose en 109 milliards d’euros d’obligations arrivant à échéance en 2013 et en 61 milliards d’euros de nouveaux emprunts pour financer un déficit en hausse. Pour l’Agence France Trésor (AFT), à qui est confiée la gestion de la dette souveraine française, la majorité des besoins provient donc de la dette passée arrivant à échéance, c’est-à-dire du rolling de la dette.

Ce sont donc 170 milliards d’euros qui vont être émis sur les marchés à de nouvelles conditions. C’est précisément là que se trouve le risque : les prêteurs vont-ils avoir confiance ? Le niveau de taux d’intérêts pour emprunter sur les marchés financiers va-t-il baisser ou augmenter ? Les prêteurs vont-ils demander des taux prohibitifs ? Si l’on étudie l’histoire économique européenne récente, on s’aperçoit en effet que l’Italie, l’Espagne, l’Irlande et le Portugal (sans parler de la Grèce) ont ainsi vu cette année leurs conditions d’emprunt se dégrader considérablement, ce qui a amené la BCE à acheter sur les marchés secondaires des obligations des états concernés (elle a activé le Securities Markets Programme en mai 2010) :

Actuellement,  l’État français arrive à se refinancer à des conditions favorables. Par exemple, les conditions à 10 ans sont de 2,11%, ce qui est historiquement peu élevé :

Pour autant, comme déjà vu dans un article précédent, cette baisse de taux ne saurait être interprétée comme une marque de confiance des investisseurs ou un témoignage de regain de la solidité de l’économie. Elle est plus sûrement due à une méfiance moindre à l’égard de la dette française que vis-à-vis d’autres émetteurs européens et aux normes prudentielles bâloises incitant très fortement les banques à acheter des obligations souveraines pour se constituer des coussins de liquidité.

Si les obligations arrivant à échéance ont été souscrites il y a un certain temps, elles l’ont été à des conditions moins avantageuses que celles émises récemment. En rollant ses dettes, l’État français emprunte alors à un taux inférieur, ce qui permet de diminuer la charge de sa dette. C’est ainsi que l’on peut observer dans le budget une relative stabilité du poste ‘Charge d’intérêts de la dette’ malgré une forte augmentation de l’encours de celle-ci.

Les baisses de taux donnent ainsi une illusion de sécurité qui pourrait disparaître dès que les taux augmenteront. Les effets des éléments cités ci-dessus vont certainement s’estomper et les conditions d’emprunt risquent alors d’évoluer à la hausse dans les mois ou les années à venir.

Imaginons que les taux augmentent de 1,00% sur toutes les maturités en 2013. Le surcoût pour un stock d’émission de 170 milliards d'euros est de 1,7 milliard d'euros par an. Cela ne paraît pas insurmontable et semble assez indolore (au moins à moyen terme), mais il faut tout de même bien avoir conscience qu’il faudra le payer sur toute la durée de vie de l’obligation. Il y a un effet d’inertie assez important : l’augmentation (ou la diminution) des taux d’intérêts n’impacte que la partie du stock renouvelée.

Par contre, si l’on regarde les échéances futures des dettes souveraines, on s’aperçoit que ce sont plus de 470 milliards d’euros qu’il faudra renouveler dans les 4 prochaines années, en plus desquels il faudra emprunter pour les déficits futurs cumulés de 2013 à 2016.

Il est également à noter que cette dette est majoritairement détenue par des non-résidents :

Cette situation de dépendance par rapport à des financements étrangers rend l’État particulièrement vulnérable au renouvellement de la dette. Si le Japon peut se permettre de dépasser les 230% de dette publique, c’est que plus de 90% des détenteurs sont des résidents (parmi eux figure en bonne place la banque centrale).

Ainsi, c’est un véritable mur de la dette qui s’annonce pour le gouvernement français. Si à court ou moyen terme une augmentation des coûts d’emprunt semble peu problématique, l’État français est face à un véritable effort de crédibilité pour réaffirmer sa solvabilité, convaincre les investisseurs et ainsi réussir à franchir ce mur.

[1] de l’anglais ‘to roll’, qui signifie rouler

Publié initialement par 24hGold

La dette publique française

La crise des dettes publiques met sous le feu des projecteurs, et à juste titre, le niveau insoutenable qu’elles ont atteint dans nombre de pays. De quoi parlons-nous exactement et quelles sont ces dettes qui pèsent le plus lourd lourd dans la balance? L’existence de plusieurs organismes émetteurs de dettes ne rend d’ailleurs pas les choses très lisibles.

Les termes de dette publique et de dette souveraine sont souvent, à tort, indistinctement employés. La dette souveraine correspond en fait à la dette de l’État (ou du gouvernement central). Si l’on y rajoute les dettes sociales, des collectivités locales (régions, départements, communes…) ainsi que des divers opérateurs d’État (ODAC), on obtient alors la dette publique.

En France, la dette de l’État ou souveraine représente plus de trois quarts de la dette publique totale :

Elle a évolué de la façon suivante :

Évolution de la dette entre 2002 et le deuxième trimestre 2012

Source : INSEE

La dette souveraine est constituée d’un ensemble d’obligations. Celles-ci sont en grande majorité in fine. Cela signifie que l’emprunteur paye un coupon d’intérêts périodiquement et ne rembourse le capital qu’en une seule fois, à l’échéance. Le coupon est défini contractuellement et est en général fixe. Certaines obligations (BTANi et OATi) sont cependant indexées sur l’inflation.

Les trois instruments de dette, créés en 1985 et émis par l’Agence France Trésor (AFT), sont les suivants :

• Les BTF (Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté) sont des titres de créance négociables à court terme, d'une durée de vie inférieure à 1 an à l'émission.
• Les BTAN (Bons à Taux Annuel Normalisés) sont des valeurs assimilables du Trésor émises pour des durées de 2 ou 5 ans.
• Les OAT (Obligations Assimilables du Trésor français) sont aussi des titres assimilables, émis pour des durées de 7 à 50 ans.

Voici la composition actuelle de la dette de l’État, dont la durée de vie moyenne est d’environ 7 ans :

Les OAT sont ainsi le principal instrument de la dette souveraine.

La dette sociale, autre composant important de la dette publique, poursuit par ailleurs une progression fulgurante puisqu’en 10 ans (entre la fin 2002 et le deuxième trimestre 2012), elle est passée de 3% à 11,3% du PIB. En euros, elle a été multipliée par 5. De 46,6, elle est montée à 228,4 milliards d’euros. A l’inverse, l’endettement des collectivités locales a augmenté de manière beaucoup plus mesurée.

Or la dette sociale est essentiellement émise par un autre organisme que l’AFT. Ce deuxième poste de la dette publique est en effet porté par la CADES (Caisse d’Amortissement de la dette Sociale). Cette entité, créée en 1996 et dont la devise est (sans ironie) « CADES : rembourser la dette – Assurer le futur ». , voit sa dette régulièrement augmenter et atteindre à la fin du deuxième trimestre 144,4 milliards d'euros [1].

Or, on peut se demander quelle est l’utilité de cet organisme qui semble faire doublon avec l’AFT. D’autant plus que la CADES emprunte à des conditions légèrement dégradées par rapport à l’AFT (0,18% de plus sur la maturité 10 ans par exemple). La CADES procède certes à des émissions en devises étrangères (dollar US ou yen), mais l’AFT pourrait aussi bien avoir ces prérogatives.

De plus, son mode de fonctionnement ressemble fort à une usine à gaz. On trouve ainsi dans l’organigramme des entités improbables comme le ministère de l’agriculture :

Source : CADES

Quand on regarde le profil des souscripteurs de 2011, on peut légitimement se poser la question de savoir quelles sont les banques centrales qui achètent ces obligations. En particulier la Banque de France et la Banque Centrale Européenne font-elle partie des acheteurs de ces obligations ? Cela constituerait une violation dans l’esprit de l’interdiction de financement direct des États.

En conclusion, si la dette publique est portée par d’autres composantes que l’État, ce dernier en est néanmoins le principal générateur. La dette sociale augmente à un rythme inquiétant et son mode de financement est peu transparent, si ce n’est opaque et laisse entrevoir la possibilité d’un mécanisme visant à échapper à des contraintes limitant l’endettement des États. Il conviendrait pour une gestion optimisée de faire porter l’ensemble de la dette de l’Etat et des dettes sociales à l’AFT. Enfin, les dettes souveraines et sociales expliquent à elles deux la quasi-totalité de la dégradation de la dette ces dix dernières années.

[1] L’ACOSS et les hôpitaux publics sont les deux autres principaux porteurs de la dette sociale.


Publié initialement par 24hGold

Budget 2013 : des hypothèses peu sérieuses et une crédibilité limitée

Nous avons vu précédemment que la rigueur et l’austérité affichées n’étaient que de façade. Nous allons voir ici que le projet de budget 2013 se fonde sur une série d’hypothèses exagérément optimistes et que l’objectif des 3% de déficit public affiché pour 2013 a très peu de chances d’être atteint ou même approché.

Le projet de budget 2013 se fonde sur une hypothèse de croissance de 0,8%. Ce chiffre est bien supérieur aux prévisions des économistes qui font le constat que l'économie française aura déjà du mal à terminer l'année 2012 en zone positive après trois trimestres de stagnation..

Pour éviter les scénarios fantaisistes, une commission économique de la nation réunissant des économistes avait été créée. Elle est censée, par ses prévisions de croissance, éclairer le gouvernement dans l’élaboration de son budget. Regardons les prévisions de ce panel d’économistes :

Comme on le voit, les prévisions de croissance du gouvernement sont plus optimistes que celles du groupe technique de la commission. Pour 2012 qui se termine, le gouvernement prévoit 0,2 point de mieux que la moyenne, mais aucun économiste ne prévoit au-delà de 0,3%. Pour 2013, le gouvernement budgète 0,5 point de mieux que la moyenne (0,8% vs 0,3%), et seul HSBC (dont la prévision date de juillet) prévoit plus (1,3%). Les organisations internationales comme le FMI et l’OCDE ne sont pas plus optimistes. Le FMI fait les mêmes prévisions [1] que le consensus du groupe technique (respectivement 0,3% et 0,8% pour 2012 et 2013), alors que l’OCDE ne prévoit que 0,1% pour 2012.

Fin juillet le FMI avait invité le gouvernement français à adopter des prévisions de croissance plus crédibles pour construire son budget : « Les prévisions de croissance et les autres paramètres clés sur lesquels sera bâti le budget de l'an prochain devraient être réalistes et ne pas sous-estimer les futurs besoins d'ajustement ». Prenant exemple sur la Grande-Bretagne, les Pays-Bas ou le Canada, Philippe Marini et Nicole Bricq (respectivement rapporteur général du Budget et présidente de la commission des finances du Sénat) avaient proposé de faire élaborer des scénarios de croissance par des structures indépendantes. Au Canada, on utilise ainsi la moyenne des prévisions économiques du secteur privé (aussi appelée consensus). Aux Pays-Bas, un organisme indépendant élabore deux scénarios économiques, un vraisemblable et un prudentiel, et le gouvernement utilise le second pour son budget. Tout l’inverse de l’exécutif français donc.

Regardons du côté des autres prévisions. en ce qui concerne la Sécurité Sociale, le gouvernement table sur une réduction du déficit de 13,3 à 11,4 milliards d’euros (hors fonds de solidarité vieillesse dont le déficit atteindrait 2,6 milliards d’euros). Pour cela, il mise là aussi sur des hypothèses très optimistes. Tout d’abord, un récent rapport de la Cour des comptes estime le déficit de 2012 à 14,7 milliards d’euros. Ensuite, la progression des dépenses ne devra pas dépasser 2,7% (contre 3,8% en moyenne sur ces 10 dernières années) alors que les recettes sont calculées sur une hypothèse de stabilisation du chômage.

Le projet de loi de finances 2013 prévoit également de stabiliser la dette publique à fin 2013 au niveau de 91,3 % du PIB. Même si l'hypothèse de croissance du gouvernement (+ 0,8 %) se révélait juste, cela serait quasiment impossible d’atteindre ce niveau.

En effet, le matin même de la présentation du budget, l’INSEE publiait les derniers chiffres de dette publique connue. Celle-ci s’élève désormais à 1 832,6 milliards d’euros à la fin du deuxième trimestre 2012, soit 91,0% du PIB. On voit mal dans ces conditions comment la dette pourrait se limiter 18 mois plus tard à 91,3% du PIB,  ce qui correspondrait à une détérioration d’à peine 0,3 point.

Car en se basant sur les chiffres du gouvernement pour les déficits de 2012 et 2013 (respectivement 4,5% et 3,0% du PIB), on peut s’attendre à un déficit sur cette période de 18 mois à un déficit aux alentours de 4,5%/2 + 3,0% = 5,25% du PIB, soit bien plus que le 0,3% attendu.

En fait, compte tenu du rythme actuel du déficit (1,1 point par trimestre) et des adjudications de BTAN et d’OAT de septembre et d’octobre, on peut même estimer que le seuil de 91,3% a déjà été dépassé.

Mais se baser sur des hypothèses irréalistes n’est pas propre au gouvernement actuel : le précédent utilisait des méthodes équivalentes. Et les « partenaires sociaux » ne font pas mieux quand le Conseil d’orientation des retraites (COR) réalise ses projections financières pour les déficits futurs du financement des retraites. En 2010, le scénario de base prévoyait ainsi un retour au plein emploi en 2015 avec un taux de chômage de 4,5%, le scénario prudentiel étant établi avec un taux de 7,0%...

Il apparaît donc que les hypothèses sur lesquelles se base le gouvernement sont peu réalistes et que ses objectifs (de déficits comme de dettes) risquent donc fort de ne pas être atteints. Etablir les budgets en se basant sur des hypothèses venant de comités indépendants pourrait être une piste de réforme pour remédier à cela dans l’avenir. Il conviendrait également d’utiliser des scénarios prudentiels, ce qui éviterait la multiplication des collectifs budgétaires.

[1] En fait le FMI a même revu ses prévisions à la baisse au début du mois d’octobre à 0,1% et 0,4% respectivement.

Publié initialement par 24hGold

Budget 2013 : une austérité de façade

Jean-Marc Ayrault a présenté le budget 2013 et les médias se sont empressés de titrer sur une prétendue rigueur et même austérité. Pour La Croix, « Jean-Marc Ayrault défend un budget d'austérité pour la France », RFI titrait « France : le budget 2013 sous le signe de l’austérité » et France Culture y voyait même « une cure d'austérité sans précédent ». Les réactions politiques ne furent pas plus mesurées, notamment du côté des extrêmes : Jean-Luc Mélenchon estimant qu’il s’agissait d’un « budget d'austérité » alors que Marine Le Pen dénonçait une « hyper austérité absurde, synonyme de contraction de l'activité économique et de creusement des injustices pour les Français ».

La présentation relayée par les médias est celle d’un effort de 30 milliards d’euros qui se décompose de la manière suivante :

· une augmentation de la fiscalité de 20 milliards d’euros (10 pour les ménages et 10 pour les entreprises) ;

· une diminution des dépenses de 10 milliards d’euros.

Dans le détail, voici les principales mesures qui constituent cet effort :

Tout d’abord, même si ces chiffres étaient exacts, la réussite de ces mesures sur le plan économique serait douteuse puisque les plans les plus efficaces sont ceux dont les efforts portent principalement sur les réductions de dépenses [1]. Alberto Alesina and Silvia Ardagna ont, en effet, montré qu’historiquement les ajustements budgétaires basés sur les augmentations d’impôts s’accompagnaient de longues récessions, à l’inverse des ajustements provenant de baisses de dépenses qui ne provoquaient que des récessions limitées dans le temps (voire pas de récession du tout).

Ensuite, les recettes sont sans doute surestimées du fait d’hypothèses trop optimistes  et de la non prise en compte de l’effet Laffer : une augmentation de la pression fiscale désincite à l’activité, ce qui réduit la base imposable et donc le produit de l’impôt.

Mais surtout, l’annonce de la baisse des dépenses apparaît comme tout à fait mensongère. En effet, ces fameuses baisses de dépenses, habilement mises en exergue lors de la présentation du budget, sont en fait plus que compensées par d’autres augmentations de dépenses. Au niveau agrégé, les dépenses publiques totales se monteraient en 2013 à 56,3% d’un PIB estimé à 2 070 milliards d’euros, soit 1 195 milliards d’euros, ce qui correspond en fait à une augmentation de 30 milliards d’euros par rapport à cette année. L’exécutif table sur une progression annuelle de 0,7 % de plus que l'inflation chaque année jusqu’en 2017. Comme l’inflation est prévue à 1,7%, la progression réelle du total des dépenses publiques est de 2,4%. Nous sommes donc très loin d’une baisse des dépenses, et donc d’une réelle austérité.

Les dépenses publiques totales sont principalement composées de trois pôles : l’État, la Sécurité Sociale et les collectivités locales. Au niveau de l’État seul, les dépenses passeraient de 369,8 à 370,9 milliards d’euros, ce qui correspond à une augmentation de 0,3%. De plus, la rigueur est toute relative puisque les dépenses de l’État excèdent ses recettes de 58,3 milliards d’euros, soit 19% ! Comment un ménage qui dépense 19% de plus que ce qu’il gagne, peut-il être considéré comme  rigoureux dans sa gestion ? Il est à noter que les recettes sont supposées atteindre un niveau historiquement élevé en 2013 avec 53,3% du PIB :

En fait, il serait plus exact de parler de choc fiscal que d’austérité pour l’État. La rigueur concerne avant tout les les ménages et les entreprises puisqu’il est prévu que les recettes  passent de 51,8% du PIB en 2012 à 53,3% l’année prochaine. Cela risque de peser fortement sur une croissance déjà probablement surestimée. En effet, le projet de budget 2013 se fonde sur une série d’hypothèses toutes plus optimistes les unes que les autres, ce qui rend l’objectif des 3% de déficit public pour le moins incertain. C’est ce que nous verrons dans un prochain article.

[1] Alberto Alesina and Silvia Ardagna, Large changes in fiscal policy: taxes versus spending

Publié initialement par 24hGold